暖边间隔条在中空玻璃中应用方法？

行政职能随着行政环境的变化不断进行调整与变迁。

选择系统强调的是行为方式的多元化，优先考虑新型行为方式，实现传统与新型的相互配合，突出行政行为方式的改进，而不是刻意区别对象、违背法治目标选择性执法。[58] See Bruce．Wyman，The Principles of theAdministrativeLaw governing theRelations of Public Officers ，Minnesota Minn. Keefe-Davidson Co.，1903，p22. [59] 郎佩娟：《积极稳妥推进新一轮机构改革》，载《中国党政干部论坛》2018年第2期。

最后，为了适应新的发展形势，组建了新的部门。本次机构改革以行政任务为基础，既注重核心的任务，又突出了新型的任务。在这个意义上讲，合法性指的是宏观上的人民满意，符合整体上的人民利益。实际上，任何改革，特别是重大的机构改革都应当有其自身的逻辑与规律。没有实践的理论，是空洞的。

从职能的实效上讲，运行高效要求行政体系协调顺畅。[79] [美]乔迪•弗里曼：《私人团体、公共职能与新行政法》，毕洪海译，载《北大公法评论》第5卷第2辑，法律出版社2004年版。[10] 同前注[2]，马丁·洛克林书，第346页。

显然，无论是甄别、排序还是研读、评判，均蕴含着以上位法为依据对下位法的规定进行合法性判断。除了晒权作为清单的结果公示外，清权、减权、制权和清单的动态调整等均具有补充合法性审查之功能。这就是说，在合法性审查功能发挥上，批准生效、备案审查等是第一顺序，权力清单制度是第二顺序。【注释】 作者简介：王太高，南京大学法学院教授、博士研究生导师。

*本文系国家社科基金重点项目权力清单制度的理论与实证研究（项目编号：15AFX003）的阶段性成果。权力清单制度对实质合法的追求在很大程度上也满足了我国简政放权改革实践的新期待。

如同法院在审理疑难复杂案件时会在裁判前先向上级法院汇报寻求指示的实践逻辑那样，对于地方立法中可能涉及上位法的解释或者存在较多争议的地方性法规草案，地方人大常委会往往会在提交表决前先向上级人大常委会报告。这些地方性法规有相当一部分是经省、自治区人大常委会批准的设区的市的地方性法规。在此情况下，就可以通过权力清单制度，将这些逸出合法性审查之网的法律规范所设定的行政职权排斥在清单之外，以实现对合法性审查的补充。以权力清单和责任清单方式规范行政权力，是我国法治政府建设的一项重要改革举措，其使通过法律的行政权控制有了具象化的清单作为依托，推动了行政权控制理论与制度的重大创新。

从实质合法的角度看，权力清单制度从缓解法律规范的稳定性和社会现实变动性之间的紧张关系出发，通过试错或建议，来推动科学立法进而提升社会主义法律体系的整体品质。[1]其实，对权力清单制度分析路径的上述差异主要反映了观察者视角的不同，他们所追求的目标本质上是一致的，也就是要将权力清单制度纳入法治化的轨道。这是新时期改革创新和法治关系的根本指导思想和原则，同时也给合法性审查提出了新课题、新期待。在此推动下，中共中央办公厅、国务院办公厅于2015年3月印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（以下简称：《指导意见》），指出权力清单就是将行政机关行使的行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等，以清单形式明确列示出来，向社会公布，接受社会监督，并从基本要求、工作任务、组织实施等方面对推行权力清单制度提出了具体要求。

在这个过程中，合法性审查功能贯穿始终。[1] 参见朱新力、余军：《行政法视域下权力清单制度的重构》，《中国社会科学》2018年第4期。

同年召开的党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要推行地方各级人民政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行的流程。[14]可见，在推进行政执法主体下沉、实行扁平化的社会管理体制改革过程中，是从形式合法要求出发，坚守20多年前行政处罚法设定的规则，还是面向改革实践要求，着眼于实质合法的追求，创新行政执法体制和机制，不仅是我国地方立法面临的一大挑战，[15]而且给合法性审查提出了新期待，既需要合法性审查在机制层面作出反映，也需要合法性审查在观念层面进行重大变革。

可以说，权力清单制度是植根于中国特色社会主义伟大实践的一项制度创新，它不仅能够在一定程度上弥合我国从计划经济向市场经济体制转变过程中所面临的法律体系间隙，而且在一定程度上能够实现功能主义和规范主义控权理念的有机统一。第四，成文法怠惰引发的补充审查。从追求有法可依到注重科学立法也意味着我国社会主义法治建设流程的延展和前溯，折射出法治建设从对法律实施的高度关注，拓展至更具源头意义的立法活动，突出了通过科学的立法活动，输出具有高品质的立法产品这样一个法治建设上游问题的基础性地位。四十多年前，有法可依不仅是我国社会主义法制建设十六字方针的基本内容，而且是整个社会主义法治建设的起点。根据我国《立法法》第97条的规定，合法性审查主体限于依法享有法律、法规及规章制定权的立法机关，因此权力清单的编制主体并不能涉足严格意义上的合法性审查。相关立法尽管未对备案机关在多长的时间限度内完成备案程序作出具体规定，但是面对源源不断报备的法律规范，备案机关若不能在合理的时间内完成备案审查程序，不仅会造成合法性审查久拖不决的状况，而且难以真正有效地完成备案审查的任务。

例如，2013年11月党的十八届三中全会就确立了单独二孩政策，2016年1月1日国家开始推行全面两孩政策，特别是我国《人口与计划生育法》和《湖北省人口与计划生育条例》先后于2015年、2016年修正后，该办法不仅与中央最新的人口政策相悖，而且与上位法相冲突。1.为什么是补充 从《指导意见》及各地实践来看，权力清单制度本身不是合法性审查，但其体现了对实质法治的追求，并在推行过程中产生了合法性审查之附随效果，因而构成了面向我国社会主义法治建设实践要求的合法审查补充机制。

[12] 该条内容具体为：除直接涉及公共安全、金融安全、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全的外，能够通过事中事后监管达到行政许可条件且不会产生严重后果的行政许可事项（包括事项的部分许可条件，下同），行政机关可以按照国家规定实行行政许可告知承诺制，申请人按照要求书面承诺达到行政许可条件的，行政机关可以先行作出行政许可决定。[22] 党的十八届四中全会通过的《全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确将职能科学作为法治政府的一项基本要求，这实际上是在强调行政活动形式合法的基础上进一步提出了实质合法的要求。

例如，随着我国《行政强制法》颁布施行，若是将证据先行登记保存定性为行政强制措施，则意味着行政机关在进行证据先行登记保存时就需要按照行政强制措施的程序进行，否则就将构成程序违法。当然，重大制度创新意味着没有先例可循，这一方面使得权力清单和责任清单制度在运行过程中不可避免地出现一些问题，另一方面也使其溢出效应还未得到深入挖掘和进一步强化。

2018年底，全国人大常委会法工委又指出有关地方道路交通管理方面的地方立法存在限制、减损公民权利或者增加公民义务、违法增加制裁性强制措施等。根据我国《宪法》及我国《立法法》的规定，除了全国人大及其常委会制定的法律外，其他法律规范必须在其公布后30日内提请备案，可见备案审查并不与法律规范的效力直接挂钩，是一种事后审查方式。制权实际上是对法律设定的行政职权进行定性，进而明确其程序适用规范。这样，在我国法治建设实践中就诞生了权力清单制度这种合法性审查补充机制，它通过清权、减权、制权和清单的动态调整等，一方面可以消解批准生效、备案审查等合法性审查机制失灵引发的问题，另一方面能够将地方的探索和经验正当化，进而为科学立法奠定坚实的基础。

这期间，该市人大常委会法工委先后请示江苏省人大常委会法工委和全国人大常委会法工委，得到清真食品的监督管理可以归属于城乡建设与管理的肯定答复后，该条例的修订程序才得以继续。一个基本的事实是，现行宪法颁行以来，未见任何自治条例或单行条例、设区的市的地方性法规报批后未获批准的公开报道。

从《指导意见》及地方实践来看，权力清单制度的核心就是要对行政机关的行政职权分门别类进行全面彻底梳理，逐项列明设定依据，汇总形成部门行政职权目录，并按照职权法定原则，对现有行政职权进行清理、调整。由于立法活动具有严格的程序限制，客观上会造成不同位阶的法律规范修改的时间差。

对此，《指导意见》明确规定，对于行政职权法定依据相互冲突矛盾的，调整对象消失、多年不发生管理行为的行政职权，行政机关只能向有关立法机关及时提出取消或调整的建议而不能擅自行动。在这样的制度安排和组织建设的推动下，备案审查制度也取得了不俗的成绩。

二是备案审查，即行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和规章等，都要依法提请全国人大常委会或者国务院存档、备查，其适用范围极其广泛。如前所述，批准生效、备案审查等合法性审查机制作用的时机是在法律规范生效前或公布之初，具有即时性、分散性等特点，而权力清单制度是在我国行政审批制度改革取得显著成效基础上实施的又一项重大行政改革举措，担负着形式合法和实质合法两方面的补充审查任务。由于这些地方性立法的批准程序已经提前进行，后续的报请批准自然就一路绿灯了。[9]也正是看到了这种现象，英国当代公法学者马丁·洛克林强调：公法中的功能主义风格更容易契合于当代的法律经验。

清权就是对没有法定依据的行政职权，应及时取消，确有必要保留的，按程序办理。例如，2012年最高人民法院在第5号指导案例裁判要旨中明确指出，《江苏省＜盐业管理条例＞实施办法》设定的工业盐运输行政许可及相关行政处罚等，因与国务院发布的《盐业管理条例》不一致而不予适用，但直到2017年12月26日，国务院废止《盐业管理条例》时，江苏省人民政府仍未对该地方政府规章作出回应性修改。

然而，在2014年11月公布的《江苏省政府各部门行政权力事项清单》中，当涉及盐产品运输行政许可及违反该许可的行政处罚时，该清单并没有将《江苏省＜盐业管理条例＞实施办法》作为规范依据，而是根据国务院《食盐专营办法》第18条和第25条的规定，明确了食盐准运证核发许可权和对无食盐准运证托运或者自运盐的处罚权。不仅如此，《指导意见》还明确，推行权力清单制度最根本的任务是要在梳理权力、履职分析的基础上，按照职权法定、转变政府职能和简政放权的要求，对现有权力研究提出取消、转移、下放、整合、严管、加强等调整意见。

因此，如何应对立法权主体的扩容而带来的因立法权分散、立法主体良莠不齐可能造成的立法质量下降，尤其是违法立法现象，就成为关乎我国社会主义法制统一和社会主义法治建设成败的关键问题。第一，对没有法定依据的行政职权及时取消。